과징금 부과처분 취소소송에서 처분의 위법성을 다툴 때 정리해야 할 쟁점

핵심 요약

주요 쟁점: 과징금 취소소송에서는 처분의 근거법령과 위반사실이 인정되는지, 처분대상자가 정확한지, 과징금 산정에 적용한 매출액·기간·가중·감경 기준이 적절한지를 나누어 검토해야 합니다.

먼저 확인할 내용: 처분서와 사전통지서, 조사자료, 의견제출서, 과징금 산정표와 처분 당시 적용된 법령·시행령·고시를 서로 대조해야 합니다.

초기 대응: 단순히 금액이 과도하다고 주장하기보다 사실오인, 법령 적용 오류, 산정기준 위반, 비례·평등원칙 위반과 재량권 일탈·남용 여부를 각각 구분하여 주장하는 것이 중요합니다.

주의사항: 행정처분의 위법 여부는 원칙적으로 처분 당시의 법령과 객관적인 사실상태를 기준으로 판단됩니다. 처분 이후 생긴 사정과 처분 당시 이미 존재했던 자료를 구분하여 준비해야 합니다.

과징금이 많다는 이유만으로 취소되는 것은 아닙니다

행정청으로부터 과징금 부과처분을 받은 사업자는 먼저 부과금액이 지나치게 크다고 느끼는 경우가 많습니다. 그러나 취소소송에서는 금액이 부담스럽다는 사실 자체보다 처분이 법률상 허용되는 범위에서 적법하게 이루어졌는지를 검토하게 됩니다.

따라서 과징금 액수만을 중심으로 주장하기보다 어떤 법률상 의무를 위반했다고 판단했는지, 그 사실이 실제 자료와 일치하는지, 과징금 산정의 기초가 되는 수치와 기간이 정확한지를 먼저 살펴봐야 합니다.

그다음 과징금 부과 여부와 금액에 행정청의 재량이 인정되는 사건이라면 사실오인이나 비례·평등원칙 위반 등 재량권 일탈·남용 사유가 있는지를 별도로 검토할 필요가 있습니다.

첫 번째는 과징금을 부과할 법적 근거가 있는지 확인하는 것입니다

행정기본법 제28조는 행정청이 법령 등에 따른 의무를 위반한 사람에게 법률로 정하는 바에 따라 제재로서 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다.

또한 과징금의 근거가 되는 법률에는 부과·징수 주체, 부과사유, 상한액과 가산금·체납징수에 관한 사항 등을 명확하게 규정하도록 하고 있습니다.

따라서 처분서를 받았다면 먼저 어떤 법률과 조문을 근거로 과징금을 부과했는지 확인해야 합니다. 해당 법률이 실제 이 사건 행위에 적용되는지, 법에서 정한 부과요건이 모두 충족되었는지와 처분청이 해당 과징금을 부과할 권한을 가진 기관인지도 살펴봐야 합니다.

시행령이나 고시만 보고 판단하기보다 상위 법률에서 과징금 제도의 근거와 범위를 어떻게 정하고 있는지부터 확인하는 것이 중요합니다.

위반행위가 실제 존재했는지 사실관계를 다시 구성해야 합니다

과징금 처분은 행정청이 인정한 위반사실을 전제로 합니다. 따라서 처분의 기초가 된 사실 자체가 객관적인 자료와 다른 경우에는 사실오인이 중요한 취소사유가 될 수 있습니다.

예를 들어 행정청이 특정 거래를 위반행위로 보았지만 실제 계약 당사자나 거래내용이 다르거나, 위반기간을 잘못 계산했거나, 해당 사업자의 행위가 아니라 다른 관계회사의 행위를 포함했다면 처분의 기초부터 다시 확인해야 합니다.

이때 당사자의 해명만으로 접근하기보다 행정청이 확보한 조사자료와 계약서·전산기록·거래내역·업무보고서 등 객관자료를 대조하는 것이 중요합니다.

처분대상자를 정확하게 특정했는지도 살펴봐야 합니다

위반행위가 존재하더라도 과징금을 부과받은 사람이 법률상 책임을 부담하는 주체인지가 별도의 쟁점이 될 수 있습니다.

예를 들어 계열회사나 별도의 법인이 함께 사업에 관여한 경우, 행정청이 어느 법인의 행위를 근거로 어느 사업자에게 과징금을 부과했는지를 확인해야 합니다.

법인과 대표자는 별개의 법률주체이고, 사업 일부가 위탁되거나 하도급된 경우에도 관련 법률이 누구에게 의무를 부과하고 있는지를 확인해야 합니다.

처분서에 기재된 사업자와 실제 위반행위 주체가 다르다는 주장을 하려면 법인등기, 계약서, 업무분장과 실제 의사결정 구조 등 구체적인 자료를 준비할 필요가 있습니다.

과징금 산정의 기초가 되는 금액과 기간을 다시 계산해야 합니다

과징금은 관련 법률마다 산정구조가 다릅니다. 관련매출액을 기준으로 하는 경우도 있고, 위반금액이나 일정한 정액기준을 사용하는 경우도 있습니다.

따라서 처분서에 최종 과징금만 적혀 있다는 이유로 해당 금액을 그대로 전제로 소송을 준비해서는 안 됩니다. 가능하다면 최초 산정기준부터 가중·감경을 거쳐 최종 과징금이 계산된 과정을 단계별로 다시 만들어 보는 것이 좋습니다.

• 과징금 산정에 적용된 기준금액
• 관련매출액 또는 위반금액의 범위
• 위반기간의 시작·종료 시점
• 위반행위의 중대성 평가
• 반복 위반 등에 따른 가중 여부
• 자진시정·협조 등 감경 여부
• 최종 조정 과정과 상한액

산정기준에 포함되어서는 안 될 거래나 기간이 들어가 있거나 기존 위반전력을 잘못 반영했다면 최종 금액 전체에 영향을 미칠 수 있습니다.

처분 당시 적용해야 할 법령과 기준이 무엇인지 확인해야 합니다

과징금 제도는 법률·시행령·고시가 개정되면서 산정기준이 달라지는 경우가 있습니다. 따라서 현재 시행 중인 기준만 확인할 것이 아니라 해당 처분과 위반행위에 실제 어떤 법령이 적용되는지를 검토해야 합니다.

대법원은 행정처분의 위법 여부는 원칙적으로 처분이 이루어졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단한다는 입장입니다.

그러므로 처분 후 과징금 기준이 완화되었다거나 회사의 경영상태가 악화되었다는 사정을 처분 당시 존재했던 사정과 혼동해서는 안 됩니다. 반대로 처분 당시 이미 존재했지만 행정청이 확인하지 못한 객관적 사실은 소송 과정에서 자료를 통해 주장할 수 있는지 검토할 필요가 있습니다.

행정청이 사실을 잘못 이해한 경우 재량권 일탈·남용도 문제될 수 있습니다

과징금 부과 여부와 금액을 정하는 데 행정청의 재량이 인정되는 사건에서는 단순히 법정 상한을 넘지 않았다는 이유만으로 언제나 적법한 것은 아닙니다.

대법원은 공정거래 분야 과징금 사건에서 과징금 부과처분이 재량행위에 해당하더라도 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하거나 비례·평등원칙에 위배되는 경우 재량권 일탈·남용으로 위법할 수 있다는 법리를 확인하고 있습니다.

따라서 행정청이 위반행위의 정도나 기간, 실제 이득, 반복성 등을 잘못 판단한 사실이 있다면 단순한 계산 오류뿐 아니라 재량권 행사의 전제 자체가 잘못되었다는 주장도 검토할 수 있습니다.

비례원칙 위반은 단순히 금액이 크다는 주장과 다릅니다

행정기본법 제10조는 행정작용이 행정목적 달성에 유효·적절해야 하고 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 국민의 이익 침해가 달성하려는 공익보다 커서는 안 된다는 비례원칙을 규정하고 있습니다.

따라서 과징금이 지나치다는 주장을 하려면 단순히 “회사 입장에서 부담스럽다”고 설명하는 데 그치지 않고 위반행위의 내용과 정도에 비하여 해당 금액이 왜 과도한지를 구체적으로 비교해야 합니다.

비슷한 위반행위에 적용되는 기준, 위반으로 얻은 이익의 규모, 실제 시정 여부, 행위의 기간과 반복성 등이 검토대상이 될 수 있습니다.

다만 법에서 정한 산정기준을 정상적으로 적용했고 행정청이 관련 사정을 충분히 고려했다면 금액이 크다는 사정만으로 재량권 일탈·남용이 인정된다고 단정하기는 어렵습니다.

평등원칙 위반을 주장한다면 비교대상을 구체적으로 특정해야 합니다

다른 사업자보다 과징금이 많다는 이유로 평등원칙 위반을 주장하는 경우도 있습니다. 이때 단순히 다른 업체의 금액이 적었다는 사실만 비교해서는 부족할 수 있습니다.

위반행위의 유형과 기간, 관련매출액, 반복 위반 여부, 조사협조나 시정조치 등 과징금 산정에 영향을 미치는 조건이 실질적으로 유사한지를 먼저 살펴봐야 합니다.

조건이 다른 사건의 최종 금액만 비교하면 행정청은 두 사건의 차이를 근거로 반박할 수 있습니다. 따라서 비교사례를 사용할 경우 어떤 점에서 사실관계와 법적 평가가 유사한지 자료로 설명할 필요가 있습니다.

감경사유를 누락했는지도 확인해야 합니다

각 개별 법률이나 시행령·고시에는 위반행위의 동기와 정도, 자진시정, 현실적인 부담능력 등 일정한 사정을 과징금 감경사유로 정하는 경우가 있습니다.

이러한 감경이 기속적인지 재량적인지, 어느 정도까지 감경할 수 있는지는 적용 법률마다 다릅니다. 따라서 자신에게 유리한 사정이 있다는 이유만으로 과징금이 감경되어야 한다고 단정해서는 안 됩니다.

다만 행정청이 법령상 반드시 고려해야 하는 감경요소를 누락했거나 실제 존재하는 사정을 사실과 다르게 판단했다면 처분의 적법성과 관련된 쟁점이 될 수 있습니다.

과징금 처분 당시의 재정상태가 감경기준에 포함되는 사건이라면 처분 당시 자산·부채·자본, 손익과 현금흐름 등 전체적인 재정상태를 보여주는 자료를 정리할 필요가 있습니다.

사전통지와 의견제출 기회가 적절하게 보장되었는지도 확인해야 합니다

과징금은 상대방에게 금전상 의무를 부과하는 불이익처분이므로 처분 내용만이 아니라 처분 과정도 확인해야 합니다.

행정절차법 제21조는 일정한 불이익처분을 하려는 경우 원칙적으로 처분의 제목, 원인이 되는 사실과 처분내용 및 법적 근거, 의견제출 방법과 기한 등을 당사자에게 미리 통지하도록 규정하고 있습니다.

또한 행정절차법은 처분 과정에서 의견제출이나 법률에서 정한 경우 청문 등의 절차를 마련하고 있습니다.

따라서 사전통지서에 기재되지 않았던 새로운 위반사실이 최종 처분의 핵심 근거로 사용되었는지, 충분한 의견제출 기간이 있었는지, 제출한 의견과 증거가 실제로 검토되었는지 등을 확인할 필요가 있습니다.

처분서에 처분의 근거와 이유가 충분히 제시되었는지도 살펴봐야 합니다

행정처분을 받은 사람은 왜 자신에게 해당 처분이 이루어졌는지 알아야 이에 대해 불복할지를 판단하고 구체적인 방어를 준비할 수 있습니다.

따라서 최종 처분서에서 어떤 행위를 위반행위로 인정했는지, 어떤 법률을 적용했고 과징금을 어떻게 산정했는지 확인할 수 있는지를 살펴볼 필요가 있습니다.

단순히 법조문과 최종 금액만 기재되어 있고 구체적인 위반사실이나 산정근거를 파악하기 어려운 경우에는 행정절차법상 이유제시 문제를 포함하여 검토할 수 있습니다.

다만 처분서뿐 아니라 사전통지와 의결서 등 처분 과정에서 제공된 자료 전체를 고려해야 하는 사건도 있으므로 문서 한 장만 분리해서 판단하기보다 전체 절차를 확인하는 것이 좋습니다.

소송에서 행정청이 새로운 처분사유를 추가하는지도 확인해야 합니다

취소소송을 제기한 뒤 행정청이 당초 처분서에는 없었던 사실이나 법적 근거를 새롭게 주장하는 경우가 있습니다.

대법원은 행정처분 취소소송에서 처분청이 당초 처분사유와 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되는 범위에서만 처분사유를 추가·변경할 수 있다는 입장을 유지하고 있습니다.

대법원 2018. 11. 15. 선고 2015두37389 판결도 새롭게 추가된 사실이 처분 당시 존재했다거나 당사자가 알고 있었다는 사정만으로 기본적 사실관계의 동일성이 당연히 인정되는 것은 아니라고 판단했습니다.

따라서 소송에서 제출된 행정청의 답변서를 확인하면서 처분 당시와 동일한 사실을 법적으로 보충한 것인지, 아니면 전혀 다른 위반사실을 새롭게 추가한 것인지 구분해야 합니다.

위법 여부의 판단시점과 소송에서 제출할 자료의 시점을 구분해야 합니다

행정처분의 위법 여부는 원칙적으로 처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 판단합니다. 그렇다고 소송에서 처분 당시 행정청이 실제 가지고 있던 자료만 제출할 수 있다는 의미는 아닙니다.

대법원은 법원이 사실심 변론종결까지 제출된 자료를 종합하여 처분 당시에 객관적으로 존재했던 사실을 확정하고, 이를 바탕으로 처분의 위법 여부를 판단할 수 있다고 보고 있습니다.

따라서 처분 당시 존재했지만 행정조사 과정에서는 제출하지 못했던 계약서나 회계자료가 있다면 그 자료가 처분 당시의 객관적인 사실을 보여주는 것인지 검토할 수 있습니다.

반대로 처분 후 새롭게 발생한 사정을 처분 당시부터 존재했던 사실인 것처럼 주장해서는 안 됩니다.

본안 취소소송과 집행정지는 별도의 요건으로 준비해야 합니다

과징금 취소소송을 제기했다고 해서 납부의무가 자동으로 정지되는 것은 아닙니다. 행정소송법은 원칙적으로 소 제기에 처분의 집행정지 효력을 인정하지 않습니다.

따라서 납부기한이 본안 판결보다 먼저 도래하고, 과징금의 집행으로 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다면 별도의 집행정지 신청이 필요한지도 검토해야 합니다.

본안소송에서는 처분이 위법한 이유를 주장하지만 집행정지에서는 회복하기 어려운 손해와 이를 예방할 긴급한 필요 등을 별도로 소명해야 합니다.

취소소송에 필요한 자료와 집행정지에 필요한 재무·자금자료를 처음부터 구분해 준비하는 것이 좋습니다.

처분 이후 납부가 어렵다면 분할납부 문제도 별도로 검토할 수 있습니다

행정기본법 제29조는 과징금은 일시에 납부하는 것을 원칙으로 하면서도 일정한 사유가 있는 경우 납부기한 연기나 분할납부를 허용할 수 있도록 규정하고 있습니다.

재해 등으로 재산에 현저한 손실을 입었거나 사업여건 악화로 중대한 위기에 처한 경우, 과징금을 한꺼번에 납부하면 자금사정에 현저한 어려움이 예상되는 경우 등이 규정되어 있습니다.

다만 개별 과징금의 근거법령에 별도의 규정이 있는지도 확인해야 합니다. 또한 분할납부는 처분 자체가 위법하여 취소되어야 한다는 본안 주장과 목적이 다른 제도이므로 두 절차를 구분할 필요가 있습니다.

취소소송을 준비할 때는 자료를 다섯 묶음으로 나누는 것이 좋습니다

• 처분자료: 처분서, 과징금 납부고지서, 산정표와 의결서
• 사전절차 자료: 조사통지, 사전통지서, 의견제출서, 청문자료와 행정청 답변
• 위반사실 자료: 계약서, 거래내역, 업무자료, 시스템 기록과 관련자 자료
• 산정자료: 매출원장, 회계자료, 위반기간과 가중·감경 요소 관련 자료
• 소송자료: 처분일·송달일, 불복기간, 집행정지 필요성과 관련한 재무자료

각 자료에는 어떤 주장을 입증하는 것인지 표시해 두는 것이 좋습니다. 예를 들어 ‘자료 3 - 실제 위반기간이 처분서보다 짧다는 점’, ‘자료 7 - 산정 대상 매출에 무관한 거래가 포함되었다는 점’처럼 정리하면 쟁점을 파악하기 쉽습니다.

사건을 검토할 때 확인해야 할 사항

제가 과징금 부과처분 취소사건을 검토할 때에는 먼저 최종 과징금 액수부터 줄일 방법을 찾기보다 처분서가 어떤 사실과 법률을 근거로 작성되었는지를 확인합니다. 그다음 행정청이 인정한 사실을 계약서·회계자료·조사기록 등 객관적인 자료와 대조합니다.

이후 과징금 산정표를 다시 계산하면서 기준금액, 위반기간, 가중·감경 사유가 실제 법령에 맞게 적용되었는지를 살펴봅니다. 처분에 재량이 인정된다면 사실오인과 비례·평등원칙 위반 등 재량권 일탈·남용 문제도 함께 검토합니다.

유왕현 변호사는 처분의 실체적인 위법성만큼 사전통지, 의견제출과 이유제시 등 처분 과정도 함께 확인하는 것이 중요하다고 봅니다. 또한 소송이 시작된 뒤 행정청이 당초와 다른 처분사유를 추가하는지도 살펴볼 필요가 있습니다.

결과를 쉽게 단정하기보다 처분의 근거, 사실인정, 산정과정, 재량행사와 절차적 하자를 각각 나누어 어느 부분에 객관적인 자료가 있는지를 먼저 확인하는 것이 중요합니다.

상담 전에는 이런 자료를 준비하면 좋습니다

• 과징금 부과처분서와 납부고지서 전체
• 처분서를 실제 송달받은 날짜를 확인할 자료
• 사전통지서와 행정청의 조사 관련 문서
• 제출했던 의견서와 첨부 증거
• 청문이 있었다면 청문조서·관련 서류
• 과징금 산정표와 계산근거
• 위반행위라고 지적된 거래·행위 관련 원자료
• 매출액·거래금액을 확인할 회계·세무자료
• 가중·감경 사유와 관련된 자료
• 적용된 법률·시행령·고시와 처분 당시 버전
• 납부기한과 현재 불복절차 진행상황

상담 전에는 ‘조사 시작 → 사전통지 → 의견제출 → 최종 처분 → 납부기한’의 절차표와 별도로 ‘위반사실 → 적용 법률 → 산정기준 → 가중·감경 → 최종 과징금’의 계산표를 만들어 두면 검토에 도움이 됩니다.

자주 묻는 질문

과징금이 너무 많으면 취소소송에서 감액받을 수 있나요?

금액이 크다는 사실만으로 처분이 위법해지는 것은 아닙니다. 과징금 산정기준이 잘못 적용되었거나 사실오인, 비례·평등원칙 위반 등 재량권 일탈·남용 사유가 있는지를 구체적으로 검토해야 합니다.

과징금 계산에서 매출액이 잘못 잡혔다면 다툴 수 있나요?

관련 법령이 어떤 금액을 산정기준으로 정하고 있는지 확인한 뒤 실제 포함된 거래가 해당 기준에 들어가는지를 살펴봐야 합니다. 회계자료와 처분 산정표를 항목별로 대조하는 것이 중요합니다.

행정조사 때 자료를 제출하지 못했으면 소송에서도 사용할 수 없나요?

그렇다고 단정할 수 없습니다. 행정처분의 적법성은 처분 당시의 객관적인 사실상태를 기준으로 판단하며, 소송에서 새롭게 제출된 자료가 처분 당시 이미 존재했던 사실을 보여주는 경우에는 그 의미를 검토할 수 있습니다.

사전통지 없이 바로 과징금을 부과했다면 취소되나요?

행정절차법은 원칙적인 사전통지 제도와 함께 예외도 규정하고 있습니다. 해당 처분에 사전통지가 필요한 경우인지, 예외사유가 존재하는지와 실제 의견제출 기회가 보장되었는지를 구체적으로 확인해야 합니다.

소송 중 행정청이 처분서에 없던 새로운 사유를 주장할 수 있나요?

행정청이 아무 제한 없이 새로운 처분사유를 추가할 수 있는 것은 아닙니다. 대법원 판례상 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위인지가 중요한 판단기준이 됩니다.

취소소송을 제기하면 과징금을 일단 내지 않아도 되나요?

취소소송을 제기하는 것만으로 처분의 효력이나 집행이 자동으로 정지되는 것은 아닙니다. 납부기한과 손해 발생 가능성을 확인하여 필요한 경우 집행정지를 별도로 검토해야 합니다.

참고 법령과 절차

법률 고지

이 글은 과징금 부과처분 취소소송에서 처분의 위법성을 검토하는 일반적인 기준과 절차를 설명하기 위한 정보입니다. 실제 취소사유와 소송 대응 방향은 과징금의 근거법령, 처분 당시의 사실관계, 산정자료와 사전절차 등 개별 사건의 구체적인 내용에 따라 달라질 수 있습니다.