개발행위허가 거부처분 과정에서 의견제출 기회와 사전절차를 확인하는 방법

핵심 요약

주요 쟁점: 개발행위허가 거부처분에서는 허가기준을 충족했는지뿐 아니라 행정청이 어떤 사실과 법적 기준을 근거로 신청을 거부했는지, 신청부터 처분까지 어떤 절차가 진행되었는지를 함께 확인해야 합니다.

먼저 확인할 내용: 최초 신청서, 보완요구와 보완자료, 관계기관 협의, 도시계획 관련 심의자료, 현장조사 내용, 최종 거부처분서를 시간순으로 정리하는 것이 좋습니다.

초기 대응: 거부사유별로 국토계획법상 개발행위허가기준과 제출자료를 대조하고, 처분 당시 제시되지 않은 사유가 있는지와 처분의 근거·이유가 구체적으로 제시되었는지를 확인해야 합니다.

주의사항: 개발행위허가 신청에 대한 거부처분이라고 해서 행정절차법상 사전통지와 의견제출 절차가 언제나 요구되는 것은 아닙니다. 일반적인 침익적 처분의 절차와 신청에 대한 거부처분의 절차를 구분하여 검토해야 합니다.

개발행위허가 거부처분은 허가기준과 처분 과정을 함께 봐야 합니다

토지의 형질변경이나 건축물의 건축 등을 위해 개발행위허가를 신청했지만 지방자치단체로부터 불허가 또는 거부처분을 받는 경우가 있습니다. 신청인은 허가기준을 충족했다고 생각하는데 행정청은 주변 환경, 기반시설, 경사도나 도시·군관리계획 등을 이유로 다른 판단을 하는 경우도 있습니다.

현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 일정한 건축물의 건축, 공작물 설치, 토지 형질변경, 토석 채취, 토지분할 등을 개발행위허가 대상으로 규정하고 있습니다. 또한 허가 여부를 판단할 때 개발 규모, 도시·군관리계획 및 성장관리계획과의 정합성, 주변 환경·경관과의 조화, 기반시설 확보계획 등의 기준을 적용하도록 하고 있습니다.

따라서 거부처분에 대응할 때에는 결과만 보고 부당하다고 주장하기보다 어떤 허가기준을 충족하지 못했다는 것인지, 행정청이 그 판단에 사용한 사실은 무엇인지, 신청인이 그 부분에 관하여 어떤 자료를 제출했는지를 먼저 구분해야 합니다.

먼저 신청부터 거부처분까지 시간순으로 정리해야 합니다

개발행위허가 사건에서는 최종 처분서만 보면 신청인이 행정청과 어떤 내용을 협의했는지 파악하기 어려울 수 있습니다. 최초 신청부터 처분일까지의 과정을 시간순으로 정리하는 것이 좋습니다.

1. 개발행위허가 신청서를 제출한 날짜와 신청내용을 확인합니다.
2. 행정청이 추가 서류나 설계변경 등을 요구했는지 확인합니다.
3. 신청인이 언제 어떤 보완자료를 제출했는지 정리합니다.
4. 관계기관·부서 협의가 있었다면 협의내용을 확인합니다.
5. 도시계획 관련 위원회 심의가 있었다면 심의내용과 결과를 확인합니다.
6. 현장확인이 있었다면 어떤 사실이 조사되었는지 살펴봅니다.
7. 최종 거부처분서에 기재된 법적 근거와 구체적인 거부사유를 확인합니다.

이 과정을 정리하면 신청 당시부터 문제로 지적되었던 사유인지, 신청인이 보완한 사항이 최종 처분에서 어떻게 평가되었는지, 최종 처분에서 새로운 문제가 제시되었는지를 비교하기 쉬워집니다.

거부처분 전에 의견제출 기회를 주지 않았다는 주장에는 주의가 필요합니다

행정절차법 제21조와 제22조는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 원칙적으로 처분의 사전통지와 의견제출 기회를 두고 있습니다. 이러한 절차는 처분을 받는 사람이 처분원인이 되는 사실과 법적 근거를 확인하고 자신의 의견이나 유리한 자료를 제출할 수 있도록 하기 위한 것입니다.

그러나 개발행위허가 신청을 받아들이지 않는 거부처분에 이 규정이 당연히 적용된다고 단정해서는 안 됩니다. 대법원은 신청에 따른 처분이 이루어지지 않은 경우 아직 신청인에게 권익이 부여되지 않았으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분은 행정절차법 제21조에서 정한 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당하지 않아 사전통지 대상이 아니라고 판단해 왔습니다.

따라서 개발행위허가 거부처분을 다투면서 단순히 “거부하기 전에 사전통지를 하지 않았다”거나 “별도의 의견제출 기회를 주지 않았다”는 이유만으로 절차상 위법을 단정하는 것은 주의해야 합니다.

그렇다면 사전절차는 무엇을 확인해야 할까

사전통지 의무가 당연히 인정되지 않는다는 것과 신청부터 처분까지의 절차를 확인할 필요가 없다는 것은 다른 문제입니다. 개발행위허가 사건에서는 국토계획법과 시행령, 해당 지방자치단체의 조례, 신청내용과 심의대상 여부 등에 따라 거쳐야 하는 절차가 달라질 수 있습니다.

특히 지방자치단체별 조례나 구체적인 개발행위의 종류·규모에 따라 적용되는 세부절차가 달라질 수 있으므로 해당 사건에 적용되는 규정을 별도로 확인해야 합니다.

보완요구를 받았다면 무엇을 보완했고 무엇이 남았는지 비교해야 합니다

개발행위허가 심사 과정에서는 행정청이 진입도로, 배수시설, 경사도, 옹벽, 재해위험, 주변 경관 등과 관련하여 추가적인 자료나 설계보완을 요구하는 경우가 있습니다.

이때 중요한 것은 단순히 “보완자료를 제출했다”는 사실이 아닙니다. 행정청이 처음 문제 삼은 사항이 무엇이었고, 신청인이 어떤 방법으로 이를 보완했으며, 최종 거부처분에서 동일한 문제가 어떤 이유로 해소되지 않았다고 판단되었는지를 비교해야 합니다.

예를 들어 배수 문제가 지적되어 별도의 배수계획을 제출했다면 최종 처분에서도 단순히 ‘배수 문제’를 이유로 거부했는지, 아니면 제출한 배수계획의 용량·위치·연결방식 등에 구체적인 문제가 있다고 판단했는지를 확인해야 합니다.

보완 전 자료와 보완 후 자료를 구분하지 않으면 행정심판이나 행정소송에서도 행정청이 실제로 어떤 상태를 기준으로 처분했는지를 파악하기 어렵습니다.

위원회 심의가 있었다면 결과만 보지 말고 판단 근거를 확인해야 합니다

개발행위의 내용에 따라 도시계획 관련 위원회의 심의를 거치는 경우가 있습니다. 이때 ‘부결’ 또는 ‘재심의’라는 결과만 확인하기보다 심의과정에서 어떤 사항이 문제로 지적되었는지 살펴볼 필요가 있습니다.

경관 훼손, 주변 토지이용과의 부조화, 도로·배수 등 기반시설 문제, 재해 위험 등이 제시되었다면 그 내용이 국토계획법과 시행령에서 정한 개발행위허가기준과 어떻게 연결되는지를 확인해야 합니다.

또한 신청인이 이미 제출한 자료가 심의과정에서 제대로 검토되었는지, 최종 거부처분서의 이유와 심의과정에서 논의된 내용이 일치하는지도 비교할 필요가 있습니다.

심의가 있었다는 사실 자체가 처분의 적법성을 결정하는 것은 아닙니다. 반대로 신청인이 심의결과에 동의하지 않는다는 이유만으로 처분이 위법해지는 것도 아니므로 구체적인 판단자료와 법적 기준을 중심으로 검토해야 합니다.

거부처분서에는 처분의 근거와 이유가 제시되어 있는지 확인합니다

사전통지 문제와 별개로 최종 거부처분에서는 행정청이 어떤 근거와 이유로 허가신청을 받아들이지 않았는지를 확인하는 것이 중요합니다.

행정절차법 제23조는 행정청이 처분을 할 때 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 하고 있습니다. 이는 처분을 받은 사람이 행정청의 판단근거를 파악하고 행정심판이나 행정소송 등 불복절차에서 적절하게 대응할 수 있도록 하기 위한 것입니다.

따라서 처분서에 단순히 “주변 환경과 부조화”, “개발행위허가기준 부적합”이라고만 기재되어 있다면 어떤 사실과 허가기준을 근거로 그러한 판단을 했는지 추가로 확인할 필요가 있습니다.

다만 이유제시가 적법한지는 처분서의 문구 한 줄만 떼어 판단하지 않습니다. 처분서와 관계 법령, 신청·보완 과정 등 전체적인 경위를 통해 신청인이 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었는지까지 함께 검토해야 합니다.

개발행위허가기준과 실제 거부사유를 하나씩 대조해야 합니다

국토계획법 제58조는 개발행위허가의 주요 기준을 규정하고 있고, 시행령은 구체적인 개발행위허가기준을 별표에서 정하고 있습니다. 따라서 거부처분에 불복하려면 처분서의 사유를 허가기준과 연결하여 분석하는 과정이 필요합니다.

• 용도지역별 개발행위 규모에 적합한지
• 도시·군관리계획 및 성장관리계획에 어긋나는지
• 도시·군계획사업 시행에 지장이 있는지
• 주변 토지이용과 환경·경관에 조화되는지
• 경사도·수목·배수 등 현장 여건에 문제가 있는지
• 도로·배수 등 기반시설 확보계획이 적절한지
• 시행령과 해당 지방자치단체 조례의 세부기준을 충족하는지

행정청이 여러 사유를 들어 거부했다면 각각을 분리하여 검토하는 것이 좋습니다. 일부 사유를 반박할 수 있더라도 나머지 거부사유가 그대로 유지될 수 있기 때문입니다.

일반적인 침익적 처분과 개발행위허가 거부처분을 혼동하지 않아야 합니다

이미 받은 인허가를 취소하거나 영업정지, 자격취소와 같이 기존의 권익을 제한하는 처분에서는 행정절차법상 사전통지와 의견제출이 중요한 절차적 쟁점이 될 수 있습니다.

대법원도 침익적 처분에 관해서는 법에서 정한 예외사유가 없는 한 사전통지와 의견제출 기회를 부여하지 않은 경우 절차상 위법이 될 수 있다는 입장을 유지하고 있습니다. 2026년 대법원 판결에서도 이러한 원칙과 사전통지 예외사유를 엄격하게 판단해야 한다는 점이 다시 확인되었습니다.

그러나 아직 허가를 받지 않은 신청인이 개발행위허가를 신청했다가 거부된 경우에는 법적 구조가 다릅니다. 따라서 다른 행정처분에 관한 사전통지 법리를 그대로 가져와 개발행위허가 거부처분에 적용하기보다 이 사건 처분이 단순한 신청 거부인지, 기존 권익을 제한하는 별도의 처분이 함께 이루어진 것인지부터 확인해야 합니다.

처분 과정에서 확보해야 할 자료

• 최초 개발행위허가 신청서와 첨부서류
• 토지이용계획확인서와 지적·등기 관련 자료
• 사업계획서와 설계도면
• 행정청의 보완요구서
• 보완요구에 따라 제출한 자료와 접수증
• 담당 부서와 주고받은 공식 공문과 이메일
• 관계기관·관계부서 협의내용
• 도시계획 관련 위원회 심의자료와 확인 가능한 심의결과
• 현장조사 또는 현장확인 관련 자료
• 최종 개발행위허가 거부처분서

행정청과 전화나 방문상담을 여러 차례 했다면 기억에 의존하기보다 날짜, 담당부서, 설명받은 내용과 그 이후 제출한 자료를 표로 정리하는 것이 좋습니다. 공식 기록과 당사자의 기억이 서로 다른 부분도 구분해야 합니다.

절차상 문제를 발견했더라도 실체적 거부사유를 함께 검토해야 합니다

행정사건에서는 절차상 문제가 발견되면 그 부분만 집중하기 쉽습니다. 그러나 개발행위허가 거부처분에서는 실제 허가기준을 충족했는지도 함께 검토하는 것이 중요합니다.

특히 처분이 절차상 문제로 취소된다고 하더라도 개별 사건에서는 행정청이 필요한 절차를 다시 거쳐 동일하거나 보완된 사유로 처분할 가능성을 검토해야 하는 경우가 있습니다. 따라서 불복절차에서는 절차상 하자와 실체적 거부사유를 분리하여 주장하는 것이 좋습니다.

반대로 실체적인 기준만 다투면서 처분 과정의 절차를 전혀 확인하지 않는 것도 적절하지 않습니다. 적용 법령상 필요한 심의·협의가 누락되었는지, 제출된 자료가 처분 당시 제대로 검토되었는지, 이유제시가 충분한지를 함께 살펴볼 필요가 있습니다.

불복을 준비하면서 피해야 할 대응

담당 공무원이 구두로 설명한 내용을 최종 처분사유와 동일하다고 단정하는 것은 주의해야 합니다. 먼저 공식 처분서에 기재된 근거와 이유를 확인해야 합니다.

또한 처분 이후 설계를 크게 변경해 놓고 변경된 계획만으로 기존 처분이 위법했다고 주장하면 처분 당시의 신청내용과 현재 계획이 혼재될 수 있습니다. 기존 처분의 적법성을 다투는 자료와 새로운 허가신청을 위해 보완하는 자료를 구분하는 것이 좋습니다.

행정청이 문제 삼은 부분을 모두 ‘재량권 남용’이라고 표현하기보다 어떤 사실인정이 잘못되었는지, 어떤 허가기준을 잘못 적용했는지, 절차상 어떤 문제가 있었는지를 항목별로 특정해야 합니다.

사건을 검토할 때 확인해야 할 사항

제가 개발행위허가 거부처분 사건을 검토한다면 먼저 허가신청 → 보완요구 → 보완자료 제출 → 관계기관 협의·심의 → 최종 거부처분의 순서로 기록을 정리합니다. 그다음 행정청이 각 단계에서 문제 삼은 사항이 최종 처분사유와 어떻게 연결되는지 확인합니다.

신청인에게 유리한 자료만 확인해서는 충분하지 않습니다. 행정청이 주변 환경, 기반시설, 경사도나 배수 등과 관련하여 어떤 자료를 근거로 반대 판단을 했는지, 신청인이 제출한 보완자료로 그 문제가 실제 해소되었다고 볼 수 있는지도 함께 살펴야 합니다.

유왕현 변호사는 절차상 쟁점과 실체상 허가기준을 구분하여 검토합니다. 특히 신청 거부처분에서 일반적인 사전통지·의견제출 법리를 그대로 적용할 수 있는지를 먼저 확인하고, 이유제시와 개별 법령상 심의·협의 등 실제 문제될 수 있는 절차를 중심으로 불복 방향을 정하는 것이 중요합니다.

상담 전 준비하면 좋은 자료

• 개발행위허가 신청서 전체
• 사업계획서와 설계도면
• 행정청의 모든 보완요구서
• 보완하여 제출한 자료와 접수내역
• 관계기관 또는 관계부서 협의 관련 문서
• 위원회 심의 관련 자료
• 현장 사진과 배수·도로·경사도 등 현황자료
• 토지이용계획확인서
• 최종 개발행위허가 거부처분서
• 처분일과 현재 검토 중인 행정심판·행정소송 일정

특히 행정청으로부터 받은 문서는 일부만 준비하기보다 신청부터 거부처분까지 날짜순으로 정리하는 것이 좋습니다. 같은 쟁점에 대해 보완 전후 내용이 달라졌다면 두 자료를 모두 준비해야 합니다.

자주 묻는 질문

개발행위허가를 거부하면서 사전에 의견을 묻지 않았다면 처분이 위법한가요?

그 사정만으로 위법하다고 단정하기는 어렵습니다. 대법원은 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분은 행정절차법 제21조에서 정한 사전통지 대상인 권익제한 처분에 해당하지 않는다고 보고 있습니다. 다만 개별 법령에서 별도의 의견청취 절차를 정했는지, 거부 외에 기존 권익을 제한하는 처분이 함께 있었는지는 별도로 확인해야 합니다.

보완자료를 제출했는데 같은 이유로 거부되었습니다. 무엇을 확인해야 하나요?

최초 보완요구의 구체적인 내용과 실제 제출한 자료를 비교해야 합니다. 최종 처분에서는 보완 후에도 어떤 부분이 부족하다고 판단했는지 확인하고 그 판단이 허가기준과 객관적인 자료에 부합하는지를 검토해야 합니다.

위원회에서 부결됐다는 이유만 적혀 있어도 괜찮은가요?

구체적인 처분서와 전체 처리과정을 확인해야 합니다. 행정절차법상 처분의 근거와 이유가 제시되어야 하므로 신청인이 어떤 사실과 법적 근거 때문에 거부되었는지 파악하여 불복할 수 있는 정도였는지가 문제될 수 있습니다.

담당 공무원이 신청 전에는 가능하다고 설명했는데 이후 거부되었습니다.

구두 상담내용만으로 허가 여부가 결정된다고 보기는 어렵습니다. 당시 어떤 자료를 전제로 어떤 설명을 받았는지와 실제 신청내용, 이후 확인된 사실 및 최종 처분사유를 구분하여 살펴봐야 합니다.

절차상 문제가 있으면 허가를 바로 받을 수 있나요?

절차상 하자가 인정된다는 것과 개발행위허가가 바로 이루어지는 것은 별개의 문제입니다. 처분이 취소된 뒤 행정청이 필요한 절차를 다시 진행할 가능성까지 고려하여 실체적인 허가기준 충족 여부도 함께 검토하는 것이 좋습니다.

거부처분 이후 설계를 변경하면 기존 처분을 다투는 데 도움이 되나요?

기존 처분의 적법성은 원칙적으로 그 처분 당시의 신청내용과 사실관계를 중심으로 검토하게 됩니다. 이후 변경된 계획은 새로운 신청이나 보완 가능성과 관련될 수 있으므로 기존 처분에 대한 불복자료와 구분하여 정리할 필요가 있습니다.

참고 법령과 절차

법률 고지

이 글은 개발행위허가 거부처분 과정에서 확인해야 할 일반적인 행정절차와 불복 쟁점을 설명하기 위한 정보입니다. 실제 필요한 사전절차와 의견제출 기회, 허가기준 및 불복 방향은 개발행위의 종류와 규모, 적용 법령·조례, 처분사유와 사건 진행 상황에 따라 달라질 수 있습니다.